La acusación popular en el proceso penal español

Introducción

La acusación popular constituye una de las instituciones más singulares del proceso penal español. Reconocida en el artículo 125 de la Constitución y desarrollada por el artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, permite que cualquier ciudadano español pueda ejercer la acción penal junto al Ministerio Fiscal sin necesidad de haber resultado perjudicado por el delito. Se trata de una figura que expresa la participación de la ciudadanía en la administración de justicia y que apenas encuentra equivalentes en los ordenamientos europeos de nuestro entorno.

Su estudio exige abordar diversas dimensiones. Por un lado, su evolución histórica y las razones que explican su consolidación dentro de nuestro sistema jurídico. Por otro, las cuestiones dogmáticas vinculadas a su naturaleza jurídica y a su fundamento constitucional. Finalmente, resulta imprescindible analizar su función actual desde la perspectiva de la política criminal, atendiendo tanto a las ventajas que aporta como a los problemas que ha suscitado y a las posibles reformas planteadas en los últimos años.

La permanencia de esta institución pone de manifiesto una tensión constante entre dos concepciones del proceso penal. De una parte, aquella que reserva en exclusiva al Estado, mediante el Ministerio Fiscal, el ejercicio del ius puniendi. De otra, la que considera necesario mantener un espacio de intervención ciudadana que permita supervisar y complementar la actuación de los órganos públicos encargados de la persecución de los delitos.

Evolución histórica de la acción penal popular en España

Antecedentes romanos y su recepción en el derecho castellano

Los orígenes de la acción popular pueden rastrearse hasta el Derecho romano, concretamente en las denominadas actiones populares. A través de ellas, determinados ilícitos que afectaban a intereses colectivos podían ser perseguidos por cualquier ciudadano (quivis ex populo), que actuaba impulsado tanto por motivos cívicos como por las recompensas previstas en algunos supuestos. Subyacía a este modelo la idea de que la comunidad era, de forma indirecta, titular del bien jurídico lesionado.

Esta concepción fue acogida posteriormente por el derecho castellano. Tanto el Fuero Juzgo como, de manera más significativa, las Partidas de Alfonso X admitieron la posibilidad de formular acusaciones sin que fuese necesario ostentar la condición de perjudicado directo. En particular, la Partida Séptima permitía que cualquier integrante de la comunidad pudiera acusar cuando se tratase de delitos que afectasen «a todo el común de la tierra».

Desde el plano doctrinal, los juristas y teólogos de la Escuela de Salamanca, entre ellos Francisco de Vitoria y Francisco Suárez, vincularon el ejercicio del poder punitivo a la conservación del orden político y social de la comunidad. Aunque sus planteamientos no configuraron un mecanismo procesal equivalente a la acción popular contemporánea, sí ofrecieron una sólida justificación teórica para legitimar la intervención de los particulares en la activación de la justicia penal. En una línea semejante, Juan de Mariana reforzó indirectamente esta idea al reflexionar sobre la resistencia frente a la tiranía y la defensa del bien común.

La acción popular en el derecho histórico de los siglos XVI a XVIII

Durante la Edad Moderna coexistieron elementos propios del modelo inquisitivo con formas de iniciativa acusatoria de raíz popular. Estas últimas aparecían especialmente en aquellos ilícitos que afectaban a intereses públicos, como los relacionados con la hacienda real, el abastecimiento o determinados aspectos de la moral colectiva. Asimismo, la figura del denunciador recompensado contribuyó a mantener viva la idea de una participación ciudadana en la persecución de determinadas conductas.

No obstante, el progresivo fortalecimiento del sistema inquisitivo redujo notablemente el protagonismo de la iniciativa privada. La denuncia pasó a desempeñar, en muchos casos, la función de simple notitia criminis, quedando la investigación y persecución de los hechos en manos de los órganos competentes. Como consecuencia, la acción popular perdió relevancia práctica, aunque nunca llegó a desaparecer por completo. De hecho, la consideración de ciertos ilícitos como «delitos públicos» seguía permitiendo la intervención de cualquier vecino considerado honrado.

La recepción constitucional: de Cádiz a la Constitución de 1869

La aparición del constitucionalismo liberal supuso una revalorización de la acción popular, coherente con la afirmación del principio de soberanía nacional. Aunque la Constitución de Cádiz de 1812 no la reconoció de manera expresa y sistemática, sí contribuyó a redefinir la relación entre la ciudadanía y la administración de justicia.

La auténtica consagración constitucional llegó con la Constitución de 1869, cuyo artículo 31 proclamó que «todo español puede ejercitar el derecho de acusar ante los Tribunales y Juzgados». Esta previsión encontró posteriormente desarrollo en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882, obra estrechamente vinculada a Manuel Alonso Martínez, cuyo artículo 101 continúa siendo hoy el principal fundamento legal de la institución.

Esta regulación respondía a una visión influida tanto por el liberalismo doctrinario como por el pensamiento krausista. Frente al modelo francés, centrado en el monopolio del ministère public, el sistema español optó por reconocer simultáneamente la existencia de un Ministerio Fiscal jerarquizado y la posibilidad de que cualquier ciudadano ejerciera la acusación. Dicha solución pretendía actuar como garantía frente a eventuales situaciones de pasividad, connivencia o instrumentalización política de los órganos estatales encargados de la persecución penal, preocupación especialmente comprensible en un contexto marcado por el fenómeno del caciquismo.

La acción popular durante el siglo XX: continuidad bajo regímenes diferentes

A lo largo del siglo XX la acción popular logró mantenerse vigente, aunque con distinto alcance práctico según el contexto político. Durante la Segunda República continuó formando parte del sistema penal español, y tampoco fue formalmente eliminada durante el régimen franquista.

Sin embargo, la restricción de las libertades públicas característica de este último periodo limitó considerablemente su efectividad. La ausencia de pluralismo político, la prohibición de partidos y el estrecho control sobre asociaciones y organizaciones sociales dificultaron que pudiera desempeñar una auténtica función de supervisión ciudadana. En consecuencia, la institución sobrevivió principalmente como una previsión normativa, pero con una capacidad de actuación muy reducida en la práctica.

La consagración constitucional de 1978

La Constitución de 1978 otorgó una nueva relevancia a la acción popular al incorporarla expresamente en su artículo 125, situado dentro del Título VI dedicado al Poder Judicial. Dicho precepto establece que los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del jurado, en los términos que determine la ley.

La inclusión de esta figura responde al contexto histórico de la transición democrática. Tras décadas en las que la justicia había estado sometida a una intensa influencia política, el constituyente quiso reforzar los mecanismos de control y participación ciudadana dentro del sistema judicial. La acción popular pasó así a configurarse como una de las principales vías de intervención directa de la sociedad en el ámbito jurisdiccional.

Posteriormente, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 reconoció el carácter público de la acción penal en sus artículos 19 y siguientes, remitiendo a la Ley de Enjuiciamiento Criminal la regulación concreta del ejercicio de la acción popular. Desde entonces, la institución ha seguido desempeñando un papel relevante en el debate jurídico y político, especialmente en aquellos procedimientos de gran trascendencia pública.

La naturaleza jurídica y fundamento dogmático

Diferencias con otras figuras similares

La acusación popular presenta rasgos que la distinguen claramente de otras formas de intervención en el proceso penal. Mientras que la acusación particular corresponde al perjudicado u ofendido por el delito y encuentra su fundamento en la defensa de un interés propio, directo y concreto, la acción popular puede ejercerse sin necesidad de haber sufrido daño alguno. Basta con ostentar la condición exigida por la ley para actuar en defensa del interés general y de la correcta aplicación del ordenamiento penal.

Tampoco debe confundirse con instituciones existentes en otros sistemas jurídicos. En el modelo alemán, por ejemplo, la Privatklage permite que la víctima sustituya al Ministerio Público en determinados delitos de menor gravedad, mientras que la Nebenklage le permite intervenir como parte adherida a la acusación pública. Ninguna de estas figuras reconoce legitimación a terceros ajenos al hecho delictivo. La singularidad del sistema español reside precisamente en desvincular la facultad de acusar de la existencia de un perjuicio personal, si bien la jurisprudencia ha establecido determinadas precisiones respecto de las personas jurídicas y de las Administraciones públicas.

Su fundamento constitucional: la participación ciudadana y el control social del ius puniendi del Estado

La doctrina mayoritaria (entre otros, Gimeno Sendra, 1993; Almagro Nosete, 1989; Oromí Vall-llovera, 2003; Díez-Picazo Giménez, 2000) entiende que la acción popular descansa sobre dos pilares fundamentales: el primero es la participación democrática de los ciudadanos en la administración de justicia, íntimamente relacionada con los artículos 23.1 y 125 de la Constitución; el segundo radica en la función de control que puede ejercer sobre los órganos estatales encargados de la persecución penal, especialmente cuando existan sospechas de pasividad, insuficiente diligencia o posibles conflictos de interés.

Esta segunda dimensión adquiere especial relevancia en procedimientos relacionados con delitos de corrupción, prevaricación, malversación o cualquier otra infracción vinculada a personas que ocupan posiciones destacadas dentro de las estructuras políticas, económicas o institucionales. En tales supuestos, la acción popular se presenta como un mecanismo complementario destinado a reforzar la confianza pública en la actuación de la justicia.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha definido esta facultad como un derecho fundamental de configuración legal. Esto significa que su reconocimiento deriva de la propia Constitución, pero que corresponde al legislador establecer las condiciones concretas para su ejercicio. Dicho margen de configuración, sin embargo, no es ilimitado, ya que las restricciones legales no pueden vaciar el contenido esencial de la institución ni impedir en la práctica su ejercicio efectivo.

Legitimación activa: ¿Quiénes pueden ejercitar la acción popular?

El artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal atribuye esta facultad a todos los ciudadanos españoles. A partir de esta previsión, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han admitido de manera pacífica la legitimación de personas jurídicas españolas, incluidas asociaciones, fundaciones y organizaciones sindicales.

Mayor controversia han generado las denominadas asociaciones ad hoc, es decir, aquellas constituidas expresamente para intervenir en un procedimiento concreto. La jurisprudencia no rechaza automáticamente su participación, ya que el simple hecho de haber sido creadas poco antes del proceso no constituye por sí mismo un motivo suficiente para excluirlas. No obstante, los tribunales exigen un examen especialmente riguroso con el fin de evitar situaciones de fraude procesal o de utilización instrumental de la institución con fines ajenos al interés general.

Por otra parte, el artículo 102 de la misma ley establece diversas limitaciones. No pueden ejercer la acción popular quienes carezcan del pleno disfrute de sus derechos civiles, quienes hayan sido condenados en dos ocasiones por denuncia o querella calumniosas, ni los jueces y magistrados respecto de las causas que conozcan o hayan conocido. Tampoco pueden intervenir determinados familiares del procesado, en los términos previstos legalmente.

En cuanto a las Administraciones públicas, la posición jurisprudencial ha sido tradicionalmente restrictiva. La razón principal es que disponen de otros instrumentos para poner en conocimiento de las autoridades competentes la posible comisión de delitos o para intervenir en el proceso cuando resulten directamente perjudicadas. Aun así, la práctica judicial ha admitido algunas excepciones, especialmente en el ámbito de determinadas entidades locales.

La acción popular y el principio acusatorio

Uno de los debates más relevantes en torno a la acción popular consiste en determinar si esta puede sostener por sí sola la pretensión punitiva cuando ni el Ministerio Fiscal ni la acusación particular mantienen la acusación.

Durante años coexistieron criterios jurisprudenciales divergentes sobre esta cuestión. La controversia fue abordada por el Pleno de la Sala Segunda del Tribunal Supremo en el conocido como caso Botín, mediante Auto de 17 de diciembre de 2007, doctrina posteriormente matizada en la sentencia dictada en el caso Atutxa el 8 de abril de 2008.

Según esta línea jurisprudencial, cuando el delito afecta exclusivamente a intereses particulares de naturaleza disponible o patrimonial, la acusación popular no puede, por sí sola y frente al criterio coincidente del Ministerio Fiscal y de la acusación particular, mantener la acusación ni impulsar la apertura del juicio oral. Distinta es la situación en aquellos delitos que protegen intereses públicos o colectivos, donde la intervención de la acción popular adquiere una justificación más intensa.

Quienes defienden esta interpretación (entre otros, Quintero Olivares, 2020) consideran que resulta coherente con la finalidad constitucional de la institución, vinculada a la tutela de intereses generales. Por el contrario, sus detractores (Gimeno Sendra, 2008; Ortego Pérez, 2008; Castillejo Manzanares, 2009) sostienen que supone una limitación introducida por vía jurisprudencial que carece de apoyo expreso en la ley y que puede reducir significativamente la eficacia práctica del artículo 125 de la Constitución, especialmente en procesos que afectan a personas con gran capacidad de influencia.

La posterior doctrina Atutxa precisó que la solución adoptada en el caso Botín no puede aplicarse de forma automática a toda clase de delitos y que debe valorarse la naturaleza del bien jurídico protegido, así como la posición procesal asumida por el Ministerio Fiscal en cada supuesto concreto.

La problemática de la persecución de delitos cometidos por particulares contra intereses no públicos

La aplicación práctica de estos criterios plantea especiales dificultades cuando se trata de delitos situados en una zona intermedia entre el interés individual y el interés colectivo. Tal situación puede observarse en ámbitos como los delitos contra la Administración de Justicia, la Hacienda Pública o determinadas infracciones relacionadas con el orden socioeconómico.

En estos casos, la delimitación entre lo particular y lo público no siempre resulta sencilla, lo que ha generado importantes debates doctrinales (entre otros, Gimeno Sendra, 2008, y Castillejo Manzanares, 2009) y jurisprudenciales. Ante esta realidad, el Tribunal Constitucional ha insistido en que cualquier limitación de la acción popular debe interpretarse de forma restrictiva, dado que afecta al ejercicio de un derecho con relevancia constitucional.

Ello no impide, sin embargo, que el legislador o los órganos judiciales establezcan mecanismos destinados a prevenir actuaciones abusivas, temerarias o fraudulentas. La dificultad consiste precisamente en encontrar un equilibrio adecuado entre la protección de la institución y la necesidad de evitar usos desviados de la misma.

Análisis normativo: función, disfunciones y perspectiva de posibles reformas

La función de control social y sus límites

Desde una perspectiva teórica, la acción popular cumple una función de contrapeso frente al Ministerio Fiscal. Aunque el artículo 124 de la Constitución reconoce a este último autonomía funcional y le encomienda la defensa de la legalidad, su organización interna se articula conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, bajo la dirección del Fiscal General del Estado.

Esta circunstancia ha llevado tradicionalmente a algunos sectores doctrinales (Almagro Nosete, 1989; Gimeno Sendra, 1993; Díez-Picazo Giménez, 2000) a defender la necesidad de preservar mecanismos de participación ciudadana que permitan complementar la actuación del Ministerio Público. La importancia de esta función se hace especialmente visible en procedimientos relacionados con casos de corrupción política o económica, donde la percepción social sobre la independencia de las instituciones suele adquirir una relevancia considerable.

Los defensores de la acción popular (Gimeno Sendra, 1993; Del Moral García, 2016) destacan que, en varios procedimientos de gran repercusión pública, esta figura ha contribuido a impulsar investigaciones y acusaciones que quizá no habrían alcanzado el mismo grado de desarrollo si hubieran dependido exclusivamente de los órganos públicos encargados de la persecución penal.

Disfunciones identificadas por la doctrina

Pese a sus indudables ventajas, la experiencia práctica ha puesto de manifiesto diversos problemas que alimentan el debate sobre una eventual reforma de la institución.

En primer lugar, se ha señalado la posibilidad de que determinadas asociaciones o plataformas creadas específicamente para intervenir en un proceso utilicen la acción popular con finalidades predominantemente políticas o mediáticas (Giménez García, 2010; Echano Basaldúa, 2010; Aya Onsalo, 2010). En tales casos, la defensa del interés general puede quedar relegada a un segundo plano frente a objetivos relacionados con la confrontación partidista o la obtención de notoriedad pública.

En segundo lugar, la presencia simultánea de múltiples acusaciones populares dentro de un mismo procedimiento puede generar dificultades de coordinación, incrementar el número de recursos planteados y contribuir al alargamiento de los procesos judiciales.

Una tercera crítica se refiere a su posible utilización como instrumento de presión política o mediática (Pérez Gil, 1998; Marchena Gómez, 2014; Lara Peláez, 2019). En determinados asuntos de gran repercusión pública, la actuación procesal puede convertirse en un elemento adicional del debate político, desdibujando parcialmente la finalidad estrictamente jurídica de la institución.

Finalmente, numerosos autores (Gimeno Sendra, 2008; Ortego Pérez, 2008; Castillejo Manzanares, 2009) han cuestionado la inseguridad jurídica derivada de la doctrina Botín y de sus posteriores matizaciones jurisprudenciales. La ausencia de una regulación legal clara sobre los supuestos en los que la acusación popular puede sostener por sí sola la pretensión punitiva continúa siendo considerada por una parte importante de la doctrina procesalista (entre otros, Oromí Vall-llovera, 2003, y Tomé García, 2015) como una de las principales carencias del modelo actual.

El debate sobre la reforma de la acción popular: propuestas y posiciones doctrinales

La discusión acerca de una eventual reforma de la acción popular ha estado presente en la mayoría de los proyectos de revisión integral de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Sin embargo, pese a la intensidad del debate doctrinal y político, ninguna de estas iniciativas ha dado lugar hasta el momento a una transformación sustancial de la institución.

Dentro de este debate pueden identificarse tres grandes corrientes. La primera, de carácter restrictivo (Quintero Olivares, 2020; Arangüena Fanego, 2017; Echano Basaldúa, 2010 y, en sus posiciones más extremas, favorables incluso a su supresión, Alcalá-Zamora y Castillo, 1934, y Lanzarote Martínez, 2008), sostiene la necesidad de reducir el alcance de la acción popular. Sus partidarios consideran conveniente limitar su ejercicio en determinados ámbitos, excluir a ciertos sujetos o establecer requisitos más exigentes para intervenir en el proceso. Entre las propuestas más habituales figuran la prohibición de que determinadas entidades actúen como acusación popular, el endurecimiento del régimen de fianzas o la incorporación expresa a la ley de los criterios elaborados por la jurisprudencia. El objetivo de estas medidas sería evitar prácticas de instrumentalización política y reducir un nivel de litigiosidad considerado excesivo.

Una segunda posición, de carácter continuista (Gimeno Sendra, 1993; Almagro Nosete, 1989; Oromí Vall-llovera, 2003; Del Moral García, 2016), defiende el mantenimiento de la institución en sus términos esenciales. Desde esta perspectiva, la acción popular constituye una garantía imprescindible para el control democrático del ejercicio del poder punitivo del Estado. Sus defensores consideran que una reducción significativa de su ámbito de actuación podría debilitar la capacidad de fiscalización ciudadana precisamente en aquellos procedimientos de mayor trascendencia pública. A su juicio, los problemas detectados en la práctica no justifican una limitación sustancial de la institución, sino una mejora de los mecanismos destinados a prevenir abusos, como un control más riguroso de la legitimación o la imposición de costas en supuestos manifiestamente temerarios.

Entre ambas posiciones se sitúa una tercera corriente que propone una reforma de carácter intermedio (Castillejo Manzanares, 2009; Jiménez Cardona, 2014; Tomé García, 2015; Martín Sagrado, 2016). Esta solución busca preservar la esencia de la acción popular, pero introduciendo medidas destinadas a mejorar su funcionamiento. Entre las propuestas más destacadas se encuentran la posibilidad de imponer una representación común cuando concurran varias acusaciones populares con pretensiones coincidentes, el refuerzo del control judicial sobre la legitimación y la buena fe procesal de quienes intervienen en el procedimiento, así como una regulación legal más clara sobre los supuestos en los que la acusación popular puede sostener por sí sola la pretensión punitiva. Del mismo modo, también se plantea el establecimiento de un régimen de costas más estricto para desalentar actuaciones abusivas o carentes de fundamento.

Valoración crítica desde una perspectiva filosófica e institucional

La existencia y permanencia de la acción popular remiten a una cuestión más profunda relacionada con la propia concepción del proceso penal y del ejercicio del ius puniendi. En último término, el debate gira en torno a quién corresponde no solo la potestad de castigar, sino también la capacidad de promover la actuación del sistema penal frente a la comisión de un delito.

Tras la Revolución francesa, la mayoría de los ordenamientos continentales evolucionaron hacia modelos que concentraban estas funciones en órganos estatales especializados, atribuyendo al Ministerio Público un papel central en la persecución de los delitos. España, sin embargo, mantuvo una tradición distinta que terminó siendo reforzada por la Constitución de 1978. Este modelo reconoce la intervención de la ciudadanía como complemento de la actuación de los poderes públicos y encuentra sus raíces en la tradición jurídica castellana y en determinadas corrientes del pensamiento político clásico español.

Desde esta perspectiva, la comunidad política no pierde por completo su interés en la protección del orden jurídico una vez delegada la función persecutoria en las instituciones del Estado. Por el contrario, conserva una cierta capacidad de reacción frente a conductas que afectan gravemente al interés general. La acción popular sería, así, la expresión procesal de esa responsabilidad compartida en la defensa de la legalidad.

No obstante, las ventajas derivadas de esta concepción conviven con riesgos evidentes. La posibilidad de que intereses particulares, ideológicos o estratégicos se presenten bajo la apariencia de defensa del interés general constituye una amenaza real para el correcto funcionamiento de la institución. Por ello, el desafío no consiste tanto en decidir entre su mantenimiento o desaparición, sino en encontrar mecanismos que permitan preservar sus virtudes democráticas sin favorecer usos desviados de la misma.

Conclusiones

La acción popular ocupa una posición singular dentro del sistema procesal español y refleja como pocas instituciones la particular relación entre ciudadanía y administración de justicia.

En primer lugar, su arraigo histórico resulta indiscutible: desde el Derecho romano hasta su reconocimiento constitucional, la institución ha atravesado etapas políticas muy distintas manteniendo siempre una presencia relevante, lo que revela la persistencia de una determinada concepción de la participación ciudadana en la persecución de los delitos.

En segundo lugar, plantea importantes interrogantes dogmáticos y procesales, en especial la posibilidad de sostener en solitario la acusación. La doctrina Botín y sus matizaciones han aportado criterios interpretativos, pero no han disipado las dudas desde la perspectiva de la seguridad jurídica.

En tercer lugar, la práctica demuestra que cumple una función relevante de control sobre el ius puniendi, particularmente en procedimientos que afectan a personas con relevancia política, económica o institucional, pero también que entraña riesgos de utilización estratégica, mediática o partidista. Ello aconseja una reforma equilibrada que refuerce las garantías frente al abuso sin desnaturalizar su contenido esencial.

A mi juicio, la función de contrapeso frente al Ministerio Fiscal trasciende el plano puramente teórico: dado el debate histórico sobre la independencia de su máxima dirección, la posibilidad de que ciudadanos y entidades legitimadas impulsen la acción penal refuerza la confianza en la transparencia y en el control democrático de la justicia. Ello no implica que deba operar sin límites; su legitimidad exige mecanismos eficaces frente a actuaciones contrarias a la buena fe procesal, y ese equilibrio es, probablemente, el principal reto de cualquier futura reforma.

En definitiva, la acción popular sigue siendo una institución plenamente vigente y de indudable relevancia constitucional, en la que confluyen la protección de los derechos del investigado, la eficacia de la persecución penal, la participación ciudadana y el control democrático del poder punitivo del Estado, lo que la convierte en un instrumento privilegiado para comprender los desafíos actuales del sistema penal español.

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