Urbanidad para el urbanismo

Durante una conferencia del sector inmobiliario, alguien preguntó a un reconocido directivo que cuántos Sectores había conseguido desarrollar íntegramente a lo largo de su carrera: desde su calificación como suelo rústico hasta la entrega efectiva de viviendas.

La respuesta fue tan espontánea como reveladora:

«Pues uno… o quizás, uno y medio».

La contestación, pronunciada por un profesional con décadas de experiencia en la cúspide del inmobiliario español, resume mejor que cualquier estadística la enorme dificultad estructural que existe en España para transformar suelo en vivienda.

Y esa dificultad no puede explicarse únicamente desde la normativa, la financiación o desde las políticas de vivienda. Existe un componente menos tangible, pero igualmente decisivo: la condición humana que interviene en todo proceso urbanístico.

Porque quizá uno de los grandes problemas del urbanismo español sea, precisamente ese, la falta de urbanidad en el urbanismo.

Urbanismo y urbanidad: una relación olvidada

La palabra urbanismo proviene del latín urbs, ciudad. Tradicionalmente se define como la disciplina encargada de planificar, ordenar y gestionar los asentamientos humanos con el objetivo de crear entornos funcionales, sostenibles y habitables.

Sin embargo, conviene detenerse en otro término que comparte exactamente la misma raíz etimológica: urbanidad.

Según la RAE, la urbanidad es el comportamiento acorde con los buenos modales, el respeto y la consideración hacia los demás.

Resulta llamativo que dos conceptos nacidos de una misma raíz hayan evolucionado de forma tan distante. Mientras el urbanismo se ha convertido progresivamente en un entramado técnico, jurídico y administrativo de enorme complejidad, la urbanidad, entendida como capacidad de entendimiento, cooperación y sentido común, parece haber desaparecido de buena parte de los procesos de transformación urbana.

Y, sin embargo, las ciudades no las construyen las normas, las construyen las personas.

El urbanismo no debería ser entonces, únicamente, una disciplina técnica, sino, sobre todo, un mecanismo de coordinación humana, donde la planificación territorial y ordenación del territorio pasen por la necesidad de contar con sus ciudadanos a la hora construir ciudad, que son y serán justamente quienes la conformen.

La incertidumbre como problema de generación de viviendas

Partimos de la base de que España mantiene desde hace años un déficit estructural de producción de vivienda derivado, entre otros factores, de la dificultad para generar suelo finalista en plazos compatibles con los ciclos económicos y las necesidades demográficas.

Pero el problema no reside únicamente en la escasez de suelo, sino en la enorme incertidumbre asociada a su transformación.

Cada desarrollo urbanístico concentra simultáneamente: riesgo regulatorio, riesgo político, riesgo temporal, financiero y operativo. Todo ello sobre procesos cuya duración puede extenderse durante más de una década.

En ese contexto de incertidumbre, con mil ejemplos en los que no procede entrar, el urbanismo deja de comportarse como un instrumento de creación de ciudad para convertirse, en demasiadas ocasiones, en una compleja coexistencia de intereses contrapuestos donde cada actor intenta minimizar su propio riesgo, aumentando inversamente el del bloqueo del desarrollo del Sector.

Sin romper una lanza en favor de la iniciativa privada, pero ¿qué empresa que forme parte de un proceso tan tedioso e incierto puede soportar, desde el minuto inicial, un enorme coste cierto por un hipotético beneficio futuro?

El resultado es por todos conocidos: falta de inversión privada por el riesgo de retrasos administrativos, por la inseguridad jurídica y la judicialización de los procesos o por la inexistencia de infraestructuras preexistentes, que conllevan a la parálisis de desarrollos, y la consiguiente falta de puesta en carga de viviendas.

Nos encontraríamos nuevamente, con la incapacidad de responder a la demanda real del mercado.

La fragmentación del sistema

Cabe ahondar en las situaciones de riesgo referidas, y es que uno de los principales obstáculos reside en la progresiva fragmentación normativa y competencial.

La coexistencia de legislación estatal, autonómica y municipal, unida a continuas modificaciones regulatorias, ha generado un ecosistema urbanístico extraordinariamente complejo incluso para los propios operadores especializados.

A ello se suma una realidad difícil de ignorar: la desalineación política entre administraciones, que puede ralentizar o bloquear, interesadamente o no, ámbitos estratégicos durante años.

Lo que provoca que la vivienda termine así subordinada, en ocasiones, al calendario político en curso.

Paradójicamente, esto nos lleva a que, mientras el debate público gire constantemente alrededor del acceso a la vivienda, el sistema de generación de suelo continúe operando lentamente, opuesto a la urgencia social existente, con tiempos de elaboración y desarrollo mucho mayores a los de la generación de hogares.

El urbanismo como suma de distintos puntos de vista

Debemos añadir que todo desarrollo urbanístico es una cadena de decisiones humanas donde intervienen propietarios, técnicos, administraciones, compañías suministradoras, operadores privados, entidades financieras y ciudadanos afectados, actuando cada uno de ellos bajo incentivos distintos.

Y el problema aparece cuando no existe un marco capaz de alinear dichos incentivos o puntos de vista bajo un objetivo común.

A título meramente enunciativo, el propietario busca maximizar el valor de su suelo mientras las compañías suministradoras trasladar costes de las nuevas infraestructuras al propietario; el técnico proteger su responsabilidad mientras el inversor exigir certidumbre temporal, acortamiento de plazos y maximizar rentabilidad; o la Administración que buscaría minimizar riesgos políticos y jurídicos frente a los plazos económicos que demanden más velocidad de respuesta.

En ausencia de ese equilibrio, el sistema deriva fácilmente hacia dinámicas de bloqueo: propietarios enfrentados en reparcelaciones, tramitaciones administrativas interminables, judicialización estratégica, convenios de suministros inasumibles, o desarrollos cuya viabilidad económica desaparece antes incluso de iniciarse.

En este punto, permítanme la licencia, podemos encontrarnos con todo tipo de idiosincrasia del individuo…:

• Manolito el propietario de suelo: vecino del pueblo, que se levantó creativo ese día, modificó y amplió las lindes del terreno y plantó encima algún tubérculo para su consolidación…, que dejó de inmatricular otro terreno y aún no ha declarado herederos en un tercer activo…
• Manolito de a pie: que prefiere boicotear la tramitación de su propio Proyecto de Reparcelación porque, por aplicación o no del principio de superposición, a su vecino le han dado, aparentemente, mejor suelo… o que usando la «acción popular» interpone denuncias a la tramitación del desarrollo y/o en el proyecto de reparcelación en aras de un incentivo económico por su retirada…

O desde el ámbito de la iniciativa privada:

• Manolito el dueño de otra compañía inmobiliaria: que pasa por el parque del Retiro, y ve hueco para 1.000 vivienditas…
• Manolito el financiero de la compañía: que se sabe el Plan General Contable y aconseja no hacer nada, ni promover ni vender porque el valor contable del activo es más alto que el de mercado y se darían pérdidas contables. Solución: parálisis en la generación de oferta y a esperar que el mercado incremente los valores de tasación de los activos.

En fin, expuestos de manera jocosa algunos de los ejemplos de urbanidad del ciudadano, me atrevo a decir que el urbanismo español no fracasa únicamente por falta de capacidad técnica, en muchas ocasiones fracasa por exceso de fricción humana.

La paradoja de la planificación

Existe además una contradicción especialmente relevante.

El planeamiento urbanístico persigue anticipar el crecimiento futuro de las ciudades, pero frecuentemente lo hace desde estructuras rígidas incapaces de adaptarse a los cambios económicos, sociales o demográficos que inevitablemente se producen durante los largos periodos de tramitación.

Cuando un desarrollo alcanza finalmente su madurez administrativa, el mercado, la demanda o incluso las necesidades residenciales pueden haber cambiado por completo.

Por ello, resulta imprescindible avanzar hacia modelos de planeamiento más flexibles: mayor versatilidad de usos, ordenaciones estructurales menos rígidas susceptibles de definición posterior o adaptación de parámetros urbanísticos a través de mecanismos simplificados de modificación de ordenaciones pormenorizadas, establecimientos de horquillas de parámetros edificatorios, etc.

La ciudad contemporánea necesita capacidad de evolución, no únicamente capacidad de regulación.

Infraestructuras: el gran cuello de botella silencioso

Otro de los grandes problemas estructurales reside en la insuficiente planificación supramunicipal de infraestructuras y suministros.

Con demasiada frecuencia, los costes asociados a redes generales, subestaciones o conexiones estratégicas terminan haciendo inviable el desarrollo urbanístico del Sector con cargas asociadas imposibles de soportar en los planes de negocio y que acaban trasladando un sobrecoste a las viviendas que finalmente se pongan en carga.

Ello provoca situaciones paradójicas: la existencia de ámbitos viables desde el punto de vista urbanístico que resultan inviables desde el punto de vista económico. O bien, con un motivo temporal, por la ausencia de capacidad de suministro previamente planificada.

La sinrazón de los Ámbitos sobredimensionados

Situación similar deriva del tamaño de los ámbitos que contemplan la creación de miles de viviendas en un único Ámbito, que el propio sentido común obliga a fasear en unidades de ejecución para poder acometer su viabilidad en fases.

Sin entrar en las complejidades de una estructura de propiedad tan atomizada (esbozadas previamente en los diferentes Manolitos), estos desarrollos llevan aparejados unos convenios con las Compañías Suministradoras que puedan garantizar los servicios que, en realidad, deberían estar previamente resueltos en un Plan de Infraestructuras a nivel de Planeamiento General, pero que, sin embargo, son delegados a los propietarios con el fin de que sea sufragado su gasto.

La conclusión de todo esto, deriva en ámbitos paralizados por años ante las exigencias desmedidas de las compañías (Manolito el técnico de la compañía suministradora…) que, en vez de mejorar por sí mismas sus redes e infraestructuras, aprovechan la coyuntura para imponer unas condiciones de suministro inasumibles por la iniciativa privada, con la consiguiente inviabilidad económica del desarrollo.

La consecuencia directa es, nuevamente, una reducción futura de la oferta de vivienda.

Recuperar el sentido original del urbanismo

Expuestos algunos de los casos de riesgo que paralizan los desarrollos, cabe proponer una mirada centrada en la urbanidad, por delante del continuo debate sobre la vivienda planteado únicamente en términos ideológicos sobre si lo idóneo es más intervención y regulación o a más liberalización, para reducir las incertidumbres asociadas al urbanismo.

España necesita simplificar procedimientos, reducir plazos administrativos, coordinar planeamiento e infraestructuras, incrementar la seguridad jurídica, flexibilizar instrumentos urbanísticos, y anticipar suelo disponible antes de que la demanda alcance situaciones críticas.

El urbanismo español necesita, por tanto, incorporar el principio de certidumbre urbanística, entendido como que todo desarrollo urbanístico debería conocer desde el inicio los plazos máximos de tramitación, la determinación cierta de las cargas de urbanización exigibles y los criterios administrativos aplicables.

Entiendo pues, que el principal desafío probablemente sea el de recuperar un marco de funcionamiento basado en la confianza y en la coordinación institucional.

Porque construir ciudad exige algo más que normas, exige capacidad colectiva para cooperar, acordar y priorizar el interés general sobre la fricción permanente.

Concluimos entonces que se debe actuar desde la legislación, desde la planificación del territorio y desde las ordenaciones generales y pormenorizadas, para no seguir alimentado, por ejemplo, esa sinrazón de ámbitos enteros paralizados, olvidándose del fin último para el que fueron concebidos, la de dar respuesta a las necesidades de la población.

Y esto, permítanme recalcarlo, se define como recuperar la urbanidad en el urbanismo, pues la falta de urbanidad genera incertidumbre y la incertidumbre destruye la capacidad de producir viviendas.

Porque la vivienda no es únicamente un problema de suelo o de financiación. Es, ante todo, un problema de incertidumbre.

Y mientras esas incertidumbres continúen presentes, seguiremos descubriendo que, en una vida profesional completa, apenas se alcanzará para desarrollar «uno… o quizás, uno y medio» desarrollos urbanísticos.